对于前苏东国家的法律转型有学者将其划分为四个阶段：政治自由化阶段、法律激活阶段、法律巩固阶段和法律实施阶段。

第三人利益的析出也折射了法规范的抽象化限度。一方面，相对人对第三人的违约行为既非行政机关所强迫，也不属于行政机关的职权范围。

特别是我们如果仅以不存在权利侵害为由否认第三人公权利，排除对第三人的保护，就会诱使行政机关选择行政行为以外的其他方式规避法律拘束，造成第三人权利保护的漏洞。在理论上，没有特别承认第三人公权利的必要。例如，在作出行政许可的过程中，相对人以外的第三人具有陈述申辩权和听证权。干预目的之外受到影响的第三人不被行政法关注，基于保护相对人的权利被舍弃或忽略。行政机关必须意图介入私人的权利领域，行政活动对于私人的影响应是行政机关的目的性后果。

这种判断只能在垂直关系中请求权指向的角度下被理解。此时，相对人与第三人利害一致。总之，运用不同的比较方法，得出的结论可能大相径庭。

参见《农业部办公厅关于饲料企业生产冒充其他企业的产品如何处罚的复函》（农办政函〔2016〕92号）。行政处罚法第29条意在规制效果裁量，却对要件裁量附带产生了规制效果。最后，甲行政机关在立案后请求有高额罚款权的乙行政机关行政协助，并不能解决高额罚款权与管辖权归属不一的问题，因为行政处罚法中的行政协助制度并不改变管辖权。由于行政处罚法的修订贯彻了整体性原则，[4]综合执法制度可以部分解决管辖权和高额罚款权归属主体不一的问题，而在综合执法领域之外，管辖权和高额罚款权之间的冲突仍有可能发生。

（一）确定罚款数额高的规定的步骤 要确定罚款数额高的规定，第一种方法是比较法律规范规定的罚款幅度，这一方法还可以进一步区分为比较罚款幅度的下限和比较罚款幅度的上限两种不同的思路。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

[14]具体案情可参见海宁市玥怡医疗器械有限公司诉海宁市市场监督管理局行政处罚案，浙江省嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行终283号行政判决书。其次，根据这一方案，没有高额罚款权的甲行政机关请求有高额罚款权的乙行政机关协助的前提是，甲行政机关知道乙行政机关有高额罚款权。由于该案发生后，城乡规划法、土地管理法、行政处罚法三部法律均已进行修订，为论证需要，本文对案情进行了适当改编。根据择一重罚规则作出的罚款数额，不能低于法定罚款额低的规定所确定的罚款下限。

例如，2001年国家环境保护总局向全国人大常委会法制工作委员会提请的《关于行政复议机关能否加重对申请人处罚问题的函》（环函〔2001〕121号）称：关于上诉不加刑和行政诉讼不得加重处罚的问题，我国有关法律和司法解释已有相应规定。因而，是否应对行政机关的加重罚款作恶意推定，需要分情况讨论。（二）法定罚款额低的规定对裁量的约束 根据法定罚款额高的规定对当事人处以罚款，相应的决定罚款额一般会高于根据法定罚款额低的规定作出的决定罚款额。如果被违反的法律规范规定了几个罚款区间，则先确定对当事人的违法行为应该适用哪个罚款区间，并以该罚款区间的最高罚款额作为比较项。

行政诉讼法第77条第2款规定：人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。刑法上也会涉及类似的问题。

因而，适用择一重罚规则，首先需要厘清其与管辖权规则的关系。如果法定最高罚款额和法定最低罚款额都相同，那就只能比较决定罚款额，即进入下一步骤。

行政处罚法第25条第1款规定：两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。[30]参见前引[27]，梁君瑜文，第96页。本文认为，作为适用规则的择一重罚不改变作为管辖规则的立案在先，但需要妥善调适择一重罚和立案在先的关系。[13]此外，要识别罚款数额高的规定并不容易，正如下文将要探讨的，罚款数额高的规定和罚款数额低的规定确定的罚款区间可能存在交叉重叠。在被人民法院判决撤销并责令重作的情形中，行政机关加重对当事人的罚款，通常应证明其加重罚款没有恶意，因裁量逾越被判决责令重作的除外。如果公安机关作出罚款500元的行政决定，应推定公安机关无恶意。

此外，择一重罚的效力是否及于作为处罚种类的没收，有罚款权的行政机关如何通报资讯、如何协调执法等问题，都还需进一步讨论。行政处罚法规定择一重罚，本来就是为了增强法的安定性、消除罚款决定的随机性（在多个规定罚款的法律中随机选择适用），若有高额罚款权的行政机关在最先立案的行政机关作出罚款决定后，仍然能以某种方式重新获得管辖权，择一重罚规则增强法的安定性的功能就将无法实现。

让有高额罚款权的行政机关判断应否在已有罚款的基础上加处罚款，不仅会加大行政执法成本，还可能会激励有高额罚款权的行政机关对当事人一律从重处罚，人为制造罚款差额，甚至滋生逐利执法。刑罚的适用模式可称为集中式适用，表现为特定刑事案件的管辖权属于某一特定的人民法院，即适用主体集中。

若按第一种方法比较罚款数额高低，就是比较40万元至80万元和20万元至100万元两个区间，此时需区分两种情形：（1）比较罚款幅度的下限，由于40万元大于20万元，适用食品安全法第125条，符合择一重罚的要求。所依据的法律是刑法及其修正案，即适用规范集中。

在识别罚款数额高的规定时，一般根据法律规范确定的罚款幅度的上限比较轻重，即根据法定罚的上限而非决定罚来比较罚款额的高低。[15]借鉴刑法学的相关概念，行政处罚中的罚款也可区分为法定罚款、决定罚款和执行罚款，三者分别对应法律规定的罚款、行政机关决定适用的罚款和行政机关对当事人实际执行的罚款。[1]行政法学可以借鉴刑法学有关择一重处的智识资源建构行政处罚法上的择一重罚规则，[2]如借鉴刑法学识别较重刑罚的知识，构建罚款轻重的规则识别体系。1996年制定行政处罚法所要解决的问题之一就是一事几次罚、几个部门罚。

行政诉讼法第34条对行政诉讼证明责任的配置是不对称的。（一）人民法院可以依据择一重罚规则作出变更判决 行政诉讼法第77条规定，行政处罚明显不当时人民法院可以作出变更判决，该规定旨在规制裁量行政、矫正裁量瑕疵。

不过，由于有罚款权的行政机关都参与了执法，可以先由参与综合执法且认为自己有罚款权的行政机关寻找本机关适用的法律规范，然后相互比对罚款额的高低，最终确定由有高额罚款权的行政机关管辖。参与综合执法的行政机关可以经由协商解决管辖权和高额罚款权归属不一的矛盾。

根据法定罚款额高的规范作出的罚款决定，数额反而低于法定罚款额较低的规范所规定的罚款下限，这会破坏择一重罚的制度功能，并削弱其制度正当性。[11]这一方案最大的问题是，因不同的法律规定之间存在差异，而让当事人的一个违法行为遭受两次甚至两次以上罚款，与行政处罚法第29条规定的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚相悖。

（一）综合执法：根据高额罚款权分配管辖权 行政处罚法第18条规定的综合执法制度旨在治理多头执法乱象。先分层次比较罚款额高低，再选择应适用的规范。即便行政执法局认为依据土地管理法对违法建设行为课处的罚款数额更高，其也无权适用土地管理法。但是，如果经由人民法院作出撤销并责令重作判决后，行政机关可以加重对当事人的罚款，禁止不利变更规则就会因为允许行政机关曲线加重处罚而形同具文，避免当事人因害怕被加重处罚而不敢起诉的政策考量就会因此落空。

如果行政机关本应适用罚款数额高的规定，却适用了罚款数额低的规定，人民法院作出撤销并责令重作判决后，原行政机关重新作出罚款决定，罚款数额能否高于原罚款决定确定的数额？ 行政诉讼法第77条第2款规定：人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。那么，人民法院在何种情形下适宜作出变更判决？在何种情形下适宜作出撤销判决或者撤销并责令重作判决？如前文所述，人民法院作出变更判决是司法对行政的超强干预，必须用紧绷的法教义学之网对其加以约束。

行政诉讼法第77条之所以规定人民法院可以作出变更判决，目的就是减轻当事人讼累，避免行政机关重新作出行政决定后当事人再度起诉，徒增行政诉讼的成本。但是，罚款数额的高低一般是根据法律规定的上限而非下限确定的，在有些情形下，按照法定罚款额高的法律对当事人处以罚款，其决定罚款额可能低于法定罚款额低的法律所规定的罚款下限。

同一个违法行为违反多个法律规范，与刑法学通常所说的想象竞合颇为相似。该案发生在2021年修订行政处罚法之前，本文为论述方便，将经营货值设定为8万元，并对案件进行了适当改编。